刑法修正案（八）正式将社区矫正纳入法律规定，但社区矫正在司法实践中具体做法不一，更没有用形成体系。本文通过对社区矫正在实践中存在的主要问题、原因，结合作者的司法实践经验，试图对社区矫正加以规制，以起抛砖引玉之效。
社区矫正是行刑教育理论基于监禁矫正的弊端而提出的，一般以为是在社区中对罪犯执行刑罚的措施，将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国已正式将监外执行罪犯纳入社区矫正的范畴，进行社区矫正。社区矫正这种非监禁刑的方式让刑罚的执行更加符合人道主义精神，同时也是创新社会管理的重要组成部分。这一制度本身是积极的、无可诟病的，但在实践中却存在着一些问题，对社区矫正的效果产生了一些不利影响，因此值得我们分析并找出原因及解决问题的对策。
一、社区矫正工作实践中存在的主要问题。
长期以来，我国普遍采用的是以监禁刑为主体的刑罚制度。无论是在理论上，还是在实践中，我国以监禁为主的刑罚适用模式，有广泛的历史渊源和社会基础，也有强力的法律支撑，但此模式的弊端与罪犯的“交叉感染”已备受诟病。在现实生活中，对于社区矫正，有相当一部分人存在认识上的偏差，认为只有把罪犯关在监狱里才是最安全的，把罪犯放在社会上容易失控或者重新犯罪。绝大多数人还认为罪犯分子被判刑罚后不在监狱内服刑，就意味着没有受到应有的惩罚。这些思想意识的产生，究其原因，主要是我们对非监禁刑管理不够完善。尽管在矫正试点实践中取得了骄人的业绩，但由于缺乏法律规范的有力支撑，司法人员对监禁刑的运用顾虑重重，小心谨慎；社区成员对社区服刑人员报怀疑、鄙视、拒绝甚至排斥的态度，对罪犯在自己身边教育改造存在担忧；社区服刑人员自己对社区矫正也忐忑不安。结合笔者的司法实践经验，目前社区矫正存在的主要问题由以下几点：
（一）交付环节。
根据《江西西省试行社区矫正工作实施意见》的规定，2012年，全省范围内所有县（市、区）公安派出所将监外执行罪犯统一移交乡镇司法所试行社区矫正工作。但是在交付中却存在着一些问题。一是没有交付。一些司法所和公安派出所之间并没有按照规定进行移交，致使一些乡镇范围内社区矫正对象处于两不管的脱管状态。二是不完全交付。有些派出所并没有将列管的全部社区矫正对象移交司法所进行社区矫正，导致本该列入社区矫正的监外罪犯没能列入社区矫正对象进行社区矫正。三是后续交付中还会出现的问题。本地法院判决的监外执行罪犯和从监狱释放的监外罪犯的交付不存在问题，而外地判决的监外执行罪犯目前仅仅是邮寄文书的交付方式，有些文书在邮寄过程中会出现无法准确送达的情况，有些文书虽然送达了但涉及的监外罪犯并没有去当地社区矫正组织报到，造成了脱管、漏管。
（二）执行环节。由于基层司法所刚刚接管社区矫正工作，所以在执行环节也存在比较多的问题。
一是部分社区矫正组织形同虚设，虽然设有组织机构和人员编制，但没有真正开展社区矫正工作，社区矫正对象没有进行矫正的场所，必须靠外出打工维持生计，甚至重新走上违法犯罪的道路。二是开展工作流于形式，管理极不规范。社区矫正组织成员的构成一般是乡镇、派出所、司法所等部门的领导，由乡镇司法所具体负责实施，就目前考察的情况来看，绝大部分仅有一些书面监管档案，且很不完整，更谈不上开展社区矫正工作。三是因社区矫正对象为了生计要外出务工，社区矫正组织违反规定为其批准长假。
(三)社区矫正适用的范围过窄。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2003年7月10日发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称两院两部的《通知》）第二条第一款的规定，我国现行社区矫正的适用范围主要包括五种罪犯：1，被判处管制的。2，被宣告缓刑的。3，被暂予监外执行的，具体包括：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。4，被裁定假释的。5被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。《刑法修正案》（八）对被暂予监外执行和被剥夺政治权利的没有进行规定。《通知》和《刑法修正案》（八）的规定限制了社区矫正的适用范围。在现行的法律体制下，我国当前只有五类人员纳入到社区矫正中，缓刑犯、假释犯、管制犯、被暂予监外执行、剥夺政治权利的犯罪人都属于社区矫正的对象。笔者认为，我国的社区矫正适用范围有必要进行适当扩充。近几年来，实践中出现了一些属于尝试性质的改革措施，如暂缓起诉、暂缓判决、社会服务令、监管令等，这些措施从广义上讲，或者从国外的实践来看，都应当纳入社区矫正的范畴中，因此，在我国应当探索更多的矫正形式，适当扩大社区矫正的适用范围。
二、原因分析。
（一）法律法规不健全。司法行政机关进行矫正工作无相应的法律依据和强制措施的保障，虽然2011年2月25日通过的刑法修正案（八）将社区矫正制度明确的进行了规定，至此实施了八年试点工作的社区矫正制度正式被刑法条文加以确定，为我国进行社区矫正工作提供了根本上的法律依据，这对我国的社区矫正的发展、完善、成熟有着重要的意义，但是刑法修正案（八）的规定还比较笼统、模糊，并且只规定了对判处管制、宣告缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，在司法实践中剥夺政治权利和暂予监外执行也属于社区矫正的范畴却没有提及。因此江西省目前使用的规定是根据司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》制定的试行制度，其他省份大致也是如此，社区矫正依据的法律、法规缺乏统一性和权威性。
（二）制度与现实发生冲突。社区矫正制度与现实发生冲突。随着社会经济的发展，农村人口城镇化的加剧，人口的流动性增强，尤其是农村地区，农民的主要收入可能是外出务工，社区矫正对象也毫不例外存在外出务工的问题，而陕西省的社区矫正制度规定“社区矫正对象一次请假不得超过7天，因特殊原因需要延长假期的，最多只能续假一次”。因就产生了请假制度与外出务工的现实冲突。
（三）社区矫正组织不专业。
社区矫正组织的不专业突出表现在以下两个方面。一是社区矫正组织人员本身不专业。社区矫正组织人员大都由原乡镇司法所得干部直接转化而来，而在乡镇的工作中，法律工作并不作为重点，且这一部分人大多也不是法律专业毕业，既不懂理论又没有实践。二是社区矫正工作人员“一岗多责”。乡镇司法所得办公场所大都设在乡镇政府的办公楼上，且司法所长担任乡镇党委委员，我们在实践中发现，司法所长日常的业务重点是所在乡镇的中心工作，而无暇顾及矫正工作。
（四）没有形成监督合力。社区群众对社区矫正的认同度不高，社区在中国的农村地区尤其是西部农村地区尚属一个新兴而抽象的词汇，因此许多群众对社区矫正并不了解，也不关心，更谈不上监督了。由于社区矫正缺失了人民群众这一最贴近人群的监督，效果可想而知了。根据相关法律规定，社区矫正工作由基层人民检察院的监所检察部门进行检察监督，一年至少进行两次集中考察，但这很难全面了解社区矫正工作的真实情况，不利于促进社区矫正工作的顺利开展。再加上公、检、法、司等机关之间的信息并不共享，在信息化如此发达的时代，仍然使用邮寄的方式除了增加重复劳动，实在难以保证信息传递的效率可和靠性。
三、影响和制约社区矫正适用的因素。
（一）刑罚基本属性和适用目的的制约。社区矫正作为一项刑种或刑罚执行的具体措施，其内容与模式在一定程度上受到刑罚的基本属性和刑罚的适用目的等因素的制约。首先，刑罚的基本属性决定了社区矫正不能适用于重刑犯。公平与正义是刑罚存在的根基，并决定了刑罚的基本属性和内在要求在于对犯罪的惩罚性，在刑事立法中则表现为罪、责、刑相适应的基本原则。与监禁矫正相比，社区矫正具有惩罚性不足、威慑力不强的特征，因而，重罪犯人无法纳入社区矫正的范围。这样，排除重刑犯的适用应当成为社区矫正适用的一项基本原则。其次，一般预防目的的偏失和威慑功能的弱化，也使社区矫正不具有普遍适用的意义。刑罚适用的目的是一般预防和特别预防的统一，而社区矫正的适用目的只偏重于特别预防；同时，社区矫正蕴含了人道主义和人权保障的价值理念，弱化了刑罚威慑功能对特别预防目的实现的功效。因而，即使对于轻型犯，也不能一概纳入社区矫正的范围。
国家、社会、刑事被害人和犯罪人的利益对社区矫正适用的影响。国家、社会、刑事被害人和犯罪人等多方利益和立场的差异，也对社区矫正的适用产生着一定的影响与制约作用。从预防和减少犯罪的角度讲，以提高罪犯矫正效果为宗旨的社区矫正制度，实现了国家和社会利益的融合与统一。但在罪犯矫正方式和手段上，社区矫正又凸显出多方利益和利益之间的冲突与平衡。首先着眼于国家利益，实施并扩大社区矫正的适用规模是缓解眼下监狱人口拥挤、减轻财政重负的唯一可行之举。"监狱的花费是很惊人的，往往令一些国家不堪重负，这也是虽然社区矫正面临许多批评但是仍然具有强大的生命力的原因之一。我国也将面临巨大的监狱人口膨胀的压力，财政负担的减轻是推行社区矫正的一个重要现实根据。" 其次，从社会公众利益出发，国家推行社区矫正应当以保障基本的社会安全为底线。因而，慎重而有限制地适用社区矫正是社会公众的普遍认知和立场。如果社区矫正的实施不能产生更有效的矫正效果，甚至会带来额外的社会公共安全的威胁，那么，在公众的眼中，社区矫正就没有任何好处可言，从而遭致社会的普遍抵触和排斥。在开展社区矫正几十年的美国，一些研究者却指出，"尚未证实任何社区矫正替代措施(通过预防累犯)减少犯罪中比传统的监狱更为有效"④。甚至一些调查数据显示，社区矫正的再犯率更高。在澳大利亚，社区矫正在社会认同与支持方面存在着一些问题。一些社区不愿意参与这类工作，由于社区矫正涉及到犯罪人在社区中从事有关工作，因此，会受到雇主和工会的抵制，新闻媒体会对社区矫正进行负面报道，例如，认为社区矫正 "对罪犯打击力度不够" 可见，"社区对犯罪人的认识和态度、被害人的反应等多种因素都制约着矫正的实际效果" 再次，站在被害人的立场，具体的社区矫正执行对象的选择，还应考虑社会公众的承受能力和被害人的态度。因为，刑事被害人是犯罪行为的直接侵害者，其利益本应得到刑法的有效保护。社会矫正能否使被害人因犯罪造成的物质损失得以补偿和报应心理获得满足，成为推行社区矫正的正当根据之一。若在社区矫正中忽视了犯罪被害人的利益，容易造成犯罪被害人的再次 "心灵"伤害，甚或导致犯罪人与被害人的矛盾冲突。国外社区矫正的一个重要目的就是对被害人和社区利益的恢复，包括社区服务、财产赔偿、经济补偿和精神安抚，是犯罪人、被害人和社区三者之间的关系得以修复，从而体现公正与和谐。因此，被害人的立场和意愿对于社区矫正的适用与否以及如何适用，有着直接一定的制约意义。最后， 以罪犯者的利益为视角，社区矫正方式的人道性、人性化以及复归社会的矫正目标，无疑是多数犯罪人所乐意接受的一种矫正模式，因此，在通常情况下，实施社区矫正更有利于激发罪犯矫正的积极性和自觉性，从而提升犯罪矫正的实际效果⑤。
四、应对策略。
（一）在实践的基础上完备法律。社区矫正对象本身都是在监外执行的罪犯，因此有必要将社区矫正相关制度上升到法律的高度，通过八年的试点工作，应该说社区矫正在实践方面已经积累了宝贵的经验，也可以有效的促进社区矫正法律的出台，立法机关应当在目前各省在实践的基础上制定出的制度的基础上，制定一部统一的全国性的法律，比如制定一步《社区矫正法》。尽管“社区矫正”入法迈出坚实的一步，《刑法修正案》（八）规定了社区矫正，但还远远不够。其一，社区矫正不仅包括缓刑、管制、假释人员，还应当包括那些被暂予监外执行、被判处罚金、被酌定不起诉、没收财产等犯罪分子，这批犯罪分子数量庞大，而且往往处于失控的状态。但由于监外执行、被酌定不起诉等由《刑事诉诉法》规定，因此，在监外执行中要规定社区矫正必须修改《刑事诉诉法》；其二，更为重要的是，《刑法》对社区矫正只提出一个概念，社区矫正中犯罪分子应承担什么样的义务？违反社区矫正的犯罪分子该受到什么样的处罚？重新收监由谁来举证、是否需要开庭等，都没有确定，人们所担心的是“在尚不具备社区矫正条件的地方可能出现部分犯罪社区矫正落实不了失去必要监管的情况”。针对我国社区矫正的现状，为避免社区矫正在司法实践中的尴尬局面，建议对现行法律制度进行系统整合，充分体现教育刑思想，结合中国的实际，尽快制定《社区矫正法》。以法律的形式确立我国社区矫正在刑事执行法体系中的作用，丰富刑事执行措施，从立法层面上确立社区矫正的适用范围，为社区矫正各项工作的开展提供有效的法律支撑。
（二）要监管更要帮扶。我们设立社区矫正制度的终极目的并不是为了缓解监狱的人满为患，让社区矫正区别于过去的监外执行制度，让矫正对象通过诚实劳动，在对周围群众点滴贡献中却蜕去悲观、重拾自信，帮助他们真正能走出犯罪的阴影、获得一技之长，走向新生，才是我们的不懈追求。因此，我们在加强对社区矫正对象监管的同时，尽量为他们创造就业和谋生的机会，对没有工作能力的社区矫正对象成立帮扶基金，帮助其进行力所能及的劳动，斩断他们重新违法犯罪的道路，并把他们从社会“蛀虫”的思想枷锁上解脱出来，重新燃起他们对未来的美好期望。
（三）加快社区矫正组织专业化建设。首先要实现社区矫正组织相对于所在地的乡镇政府办公独立、经费独立，人员独立，彻底解决“一岗多责”现象的存在，并为社区矫正组织补充法律专业方面的工作人员。其次要加大人员培训力度，不仅要对他们进行思想政治和法律业务知识方面的培训，还要借鉴监狱对服刑罪犯进行心理干预、心理矫治方面好的做法，建议对负责社区矫正工作的司法行政人员进行心理学方面知识的培训，使得社区矫正的心理矫正工作得以很好的完成。
（四）设立社区矫正的处遇措施。社区矫正符合刑罚执行的社会化、开放化潮流，它不仅避免了监禁的副作用，也克服了因被判刑人贫富不均而导致罚金刑实质上的不平等。在我国刑事执行法体系中引入社区服务处遇是必要的，也是可行的，这将使我国的刑事执法结构更为科学合理。建议将我国《刑法》中增加社区服务这一社区处遇种类，明确规定社区矫正的条件、程序、矫正机构及人员、矫正方式及内容、社区矫正与监禁执行的衔接、与完全回归社会的衔接等，其适用主体应限定为主观恶性程度一般不大、罪行较轻的未成年犯、轻罪犯、过失犯以及其他违法人员。社区服务的期限与社区劳动的时间以不影响罪犯或违法人员的正常生活为原则。他们所从事的社区服务工作类型主要包括当地政府或社区管理部门提供的、具有社会公益性质的各种劳动项目。比如说每年三月份的植树活动。被判处社区服务的对象的具体劳动安排、考核应由社区管理部门来负责，并由专门的司法机关对他们进行执行和监督⑥。
(五)变单一监督为立体监督。在人民群众中大力宣传和普及社区矫正的知识和意义，自觉将社区矫正对象、社区矫正组织和社区矫正检察监督主体都置身于人民群众的监督之下。充分利用党的领导这一社会主义法治理念去解决公、检、法、司之间信息不共享的问题，由政法委牵头，公检法司配合，利用发达的网络，实现社区矫正相关信息的高度共享，并在以检察机关为监督主体的法律前提下对社区矫正工作每年至少进行一次考察，将全社会的资源整合到一起，为社区矫正对象构建一个无形的却又无处不在的矫正平台，使社区矫正真正取得实效，我想这也是社会管理创新的应有之义。
参考文献：
①周建军：《社区矫正的适用问题》，载湖南公安高等专科学校学报，2006年4月，第18卷第2期。
②韩轶：《刑罚目的的层次性辨说》，法商研究，2004，（4）。
③储洁印、袁泉：《社区矫正适用范围界定及其法律完善研究》载于中国政法大学法学理论第38页，2012版。
④屈新、何显兵：《社区矫正根据的反思与再定位》[J]，中国司法，2005版。
⑤李兰：《社区矫正的适用范围及条件研究》，载于嘉应学院学报（哲学社会科学），第28卷，第3期，2010年3月。
⑥储洁印、袁泉：《社区矫正适用范围界定及其法律完善研究》载于中国政法大学法学理论第45页，2012版。